Dzięki uprzejmości Państwowego Instytutu Wydawniczego prezentujemy fragment książki „Apolityczność stosowana. Moje lata ze służba cywilną”, czyli wielkiej 'biografii' Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Rządowa szkoła umiejętności służenia państwu była odpowiedzią na „wielką potrzebę zapewnienia w odrodzonej Polsce kompetentnych, rzetelnych i apolitycznych kadr urzędniczych” – napisał prezydent Lech Kaczyński z okazji jubileuszu piętnastolecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Potrzeba wielka, bo oczywista i pilna. Nie inaczej oceniali sytuację organizatorzy Szkoły, dodatkowo ponaglani przez rządzących.

Przypomnijmy, że od pierwszych miesięcy tworzenia Szkoły rysował się oczywisty podział zadań pomiędzy nią i państwem. O ile ta pierwsza odpowiada za przygotowanie i skuteczną realizację procesu edukacyjnego, to zapewnienie właściwego wykorzystania absolwentów będzie należało do rządzących. Ustawa o KSAP (czerwiec 1991 roku) obowiązki te przypisała prezesowi Rady Ministrów jako zwierzchnikowi nie tylko Szkoły, ale i pracowników administracji rządowej.

Nie sposób nie podkreślić następujących faktów: 1) ustawa o KSAP została uchwalona już po przeprowadzeniu pierwszej rekrutacji; 2) rekrutacja potwierdziła bardzo duże zainteresowanie Szkołą; 3) od dnia wejścia w życie ustawy rządzący, a ściślej – administracja premiera, mieli niemal dwa lata do momentu, kiedy pierwsi absolwenci opuszczą Szkołę. Z całą pewnością był to okres wystarczający, aby – stosownie do ustawowych gwarancji –przygotować szczegółowy tryb gromadzenia ofert pracy, ich weryfikacji i kompletną procedurę zatrudniania absolwentów. Niemniej nawet przy zatrudnianiu Pierwszej Promocji (wiosna 1993 roku) wystąpiły poważne trudności pomimo głoszonej publicznie, jednoznacznie dobrej woli rządzących. Było to zatem nie tyle ostrzeżenie, że coś jest nie tak, ale wręcz alarmujące potwierdzenie, że nowy byt, inspirowany rozwiązaniami z innej rzeczywistości, może pozostać osamotnioną wyspą w niekompatybilnym otoczeniu.

Możliwości bez precedensu

W istocie „wielka potrzeba” dotyczyła nie tylko utworzenia centralnej instytucji szkolącej wyższą kadrę administracyjną, ale także redefinicji administracji jako nośnego filaru państwa. Wymagało to określenia jej funkcji i celów, jasnego sformułowania podstawowych wartości, na których budowla ta ma działać, uporządkowania form organizacyjno-prawnych, w jakich państwo wykonuje zadania, przede wszystkim zaś uporządkowania statusu politycznego i prawnego pracowników administracji publicznej.

Jak wiadomo, ta bezprecedensowa możliwość przebudowy państwa otworzyła się nagle, nie była zaplanowana ani tym bardziej przygotowana przez tych, którzy tej przebudowy szczerze pragnęli. Po tej stronie inicjatywy zmian i mniej lub bardziej ogólne koncepcje przebudowy instytucji publicznych w pierwszej kolejności pojawiały się w środowiskach eksperckich. Na początku lat dziewięćdziesiątych, czyli w prawdziwie ekstraordynaryjnym czasie, troską polityków było przede wszystkim likwidowanie dużych i mniejszych oczywistych politycznych zależności oraz reliktów PRL. Natomiast zatroskani znawcy określonych zagadnień, mając wstępne założenia koniecznych zmian czy projekty nowych instytucji (rozwiązań prawnych),zabiegali o zainteresowanie danym problemem polityków i uzyskanie ich aprobaty.

Nie inaczej rzecz się miała z kluczowym dla naszej tematyki zagadnieniem, jakim było i bodajże pozostaje dostosowanie „filozofii” zarządzania kadrami administracji państwowej i ich statusu ustrojowo-prawnego do konceptu przyjętego we współczesnych ugruntowanych demokracjach. Ów wielce złożony koncept kryje się pod znanym, a zarazem wieloznacznym zwrotem „służba cywilna”. Ustrojowa transformacja w państwach Europy Środkowo-Wschodniej wymagała wprowadzenia służby cywilnej. Perspektywa ubiegania się o członkostwo w EWG potwierdzała to wymaganie z całą oczywistością.

Idea służby cywilnej rodziła się stopniowo, w historycznym procesie krzepnięcia demokratycznych systemów rządów, porządkując relacje pomiędzy rządzącymi i zatrudnionymi w administracji. W warunkach, gdy powtarzane demokratyczne mechanizmy wyborcze okresowo wynoszą do władzy różne siły polityczne, powstaje konieczność zapewnienia ciągłości w działaniach państwa. W klasycznym pojmowaniu służby cywilnej władza wykonawcza jest „depozytariuszem” interesu publicznego (dobra wspólnego). Wymaga to ustabilizowanej kadry urzędników państwowych (ich części) i nieustającej troski o jej wysokie kompetencje, rzetelność, zaangażowanie w służbę państwu oraz bezstronność, ze szczególnym uwzględnieniem apolityczności. Wcielenie w życie idei służby cywilnej zapewniają stosowne akty prawne.

Katalogi wartości

W Europie zręby współczesnej administracji zostały ukształtowane około połowy XIX wieku, przy czym w każdym z państw świadomość społeczna dojrzewała pod wpływem własnych doświadczeń historycznych, własnej kultury i tradycji. W wyniku tych procesów kształt prawny służby cywilnej w porządku prawnym Anglii jest zdecydowanie inny niż we Francji czy Niemczech. I szerzej– każde z państw tak zwanej starej Europy wypracowało własny, oryginalny status ustrojowo-prawny swojej służby cywilnej. Służba cywilna bowiem jako ustrojowy standard demokratycznego państwa stała się zasadniczym organicznym składnikiem administracji, pochodną bogatego spektrum krajowych zagadnień politycznych, społecznych, kulturowych, ekonomiczno-finansowych oraz – last but not least – prawnych.

Różnorodność rozwiązań prawnych obowiązujących w poszczególnych państwach rodzi pytanie o cechy wspólne stanowiące istotę idei służby cywilnej. Dla naszych potrzeb wskazuję dwa obszary cech wspólnych tworzących fundament, na którym budowane są krajowe systemy służby cywilnej. Obszar pierwszy to wartości, których realizacji systemy te mają służyć. Obszar drugi zaś to katalog zagadnień regulowanych prawem w każdym z państw (status ustrojowo-prawny służby cywilnej), przy czym – podkreślmy ponownie – sposób uregulowania każdego z tych zagadnień pozostaje swobodnym wyborem danego kraju. Uniwersalizm wymaganych wartości i regulowanych prawem rozwiązań, kształtując status urzędnika państwowego, wprowadza porządek w zarządzaniu kadrami administracji, bez którego trudno oczekiwać sprawnej administracji w organizmie tak złożonym jak współczesne państwo.

W okresie, o którym tu mówimy (ostatnia dekada XX wieku i pierwsza dekada XXI wieku), powszechnie eksponuje się bezstronność, profesjonalizm i apolityczność jako podstawowe wartości służby cywilnej, będące jej ratio. Biorąc pod uwagę, że kształtowanie idei służby cywilnej jest procesem historycznym, nie dziwi, gdy spotykamy również bogatsze katalogi podstawowych wartości formułowane w zależności od sytuacji, zazwyczaj potrzeb miejsca i czasu. Na przykład czy rzetelność urzędnika służby cywilnej powinna być wskazywana samodzielnie, czy też jest elementem powszechnie wymaganego profesjonalizmu? Tam, gdzie rozpowszechniona jest społeczna skłonność do mijania się z prawdą, manipulowania danymi, a nawet faktami, czyli do postępowania nierzetelnego, wśród eksponowanych wartości rzetelność zapewne znajdzie się obok profesjonalizmu. Natomiast jeśli w społecznej świadomości ugruntowane jest pojęcie profesjonalizmu jako zgodne z etyką, a więc rzetelne wykonywanie obowiązków, to wskazania wartości będą ograniczone do profesjonalizmu.

Czy kluczowa wartość, jaką jest apolityczność, w polskim prawie częściej określana opisowym zwrotem „neutralność polityczna”, mieści się w pojęciu bezstronności urzędnika, co spotkać można u wielu autorów? Odpowiedź jest podobna – w sytuacji występującego deficytu postaw apolitycznych zazwyczaj eksponuje się wymagania apolityczności. Wieloznaczności terminologiczne i pojęciowe nie ograniczają się do identyfikacji cech istotnych służby cywilnej. Wypada wspomnieć o wątpliwościach związanych z traktowaniem cech, o których mowa, jako wartości służby cywilnej.

W bogatej międzynarodowej literaturze przedmiotu takie pojęcia jak bezstronność (neutralność), profesjonalizm czy lojalność urzędnika służby cywilnej niejednokrotnie określa się nie jako wartości, ale jako zasady, obowiązki lub po prostu standardy służby cywilnej, bez analiz czy uzasadnień przyjętej terminologii. Nie podejmując próby definiowania tych pojęć, można przyjąć, że wartości są wskazówką, wzorcem postępowania dla jednostki czy też określonej zbiorowości, podczas gdy z obowiązkiem kojarzymy również pewne następstwa jego niewykonania. Dla potrzeb zatem ogólnej charakterystyki cech istotnych, konstytuujących system służby cywilnej, przyjmuję „wartości” jako termin bardziej właściwy, ich katalog bowiem jako fundament systemu musi być brany pod uwagę zarówno przy konstruowaniu prawa służby cywilnej, jak i przy jego stosowaniu. Natomiast określenie „obowiązek” rezerwuję przede wszystkim dla tych sytuacji, gdy dana wartość zostaje wpisana do porządku prawnego.

Politycznie i merytorycznie

Oczekiwania związane z ustanowieniem służby cywilnej dobrze ilustruje zestaw wartości przewidziany w jednym z wczesnych projektów ustawy o państwowej służbie cywilnej, przyjęty przez Radę Ministrów we wrześniu 1993 roku. Były to: fachowość, lojalność wobec państwa i urzędu, przestrzeganie zasad demokratycznego państwa prawnego, dbałość o środki publiczne, rzetelność i uczciwość oraz apolityczność w wykonywaniu powierzonych zadań . Wszystkie te wartości są ważne, pozostają we wzajemnych związkach, przy czym terminologia jest dość swobodna. Niemniej musimy pamiętać, że u źródeł idei służby cywilnej legła konieczność zapewnienia państwu pewnej grupy apolitycznych sług, czyli civil servants.

Osią trudności, konfliktów i niepowodzeń w wypracowaniu statusu prawnego urzędnika służby cywilnej oraz w praktycznym stosowaniu przyjętych zasad jest przymiot apolityczności (neutralności politycznej w sprawowaniu urzędu). Po kilku latach, jakie minęły od tej wypowiedzi, z pełnym przekonaniem powtórzę: „Warunkiem wstępnym i koniecznym konstruowania systemu służby cywilnej jest racjonalne wyznaczenie w strukturach administracji stanowisk (nielicznych) obsadzanych według klucza politycznego, tj. z nadania partyjnego, oraz stanowisk merytorycznych, urzędniczych obsadzanych– co do zasady – na podstawie zobiektywizowanych kryteriów, takich jak wiedza, umiejętności, motywacja (postawa moralna), niejednokrotnie doświadczenie”.

Uzyskanie takiego stanu rzeczy w pierwszej kolejności wymaga dojrzałości co najmniej dwóch stron: szeroko zakreślonej klasy politycznej oraz wyższej kadry pracowników administracji państwa. Dla pierwszych oznacza to pewien stopień samoograniczenia, dla drugich – sprostanie wysokim wymaganiom służby cywilnej, tak aby zasługiwać na zaufanie zarówno tych polityków, którzy rządzą aktualnie, jak i tych, którzy w przyszłości mogą wygrać wybory. Piszę o co najmniej dwóch stronach, ponieważ nie mniej ważna jest „dojrzałość obywatelska” tej zbiorowości, z której wywodzą się i politycy, i pracownicy administracji, czyli społeczeństwa. Skoro wszystkie wartości są równie ważne, ale apolityczność jest kluczem, który współcześnie otwiera perspektywę praktykowania służby cywilnej, wypada zastanowić się, co to oznacza.
        ODWIEDŹ I POLUB NAS    

Apolityczność, określana również jako neutralność polityczna, bywa rozumiana dość karykaturalnie jako brak poglądów i sympatii politycznych, a nawet gotowości odróżniania dobra i zła, prawdy i fałszu w publicznym dyskursie. Zdarza się bowiem, że wypowiedzi albo działania reprezentantów znanych sił politycznych mijają się z prawdą, a kryteria publicznego dobra i zła odpowiadają linii podziałów politycznych; są to bardzo demoralizujące warunki służenia państwu. Apolityczna postawa ma cechować członka korpusu służby cywilnej w sprawowaniu urzędu, w wykonywaniu zadań związanych z zajmowanym stanowiskiem. Tylko tyle i aż tyle!

Niejednokrotnie to podstawowe określenie apolityczności występuje w stosownych aktach prawnych. Urzędnik służby cywilnej jako człowiek wykształcony powinien być światłym obywatelem o szerokich horyzontach, znającym realia życia publicznego w kraju i za granicą, zdolnym do ich samodzielnej oceny. Wolno sądzić, że niniejsza książka dość szeroko dokumentuje powszechną troskę współczesnych demokratycznych państw o wysoki poziom wyższej kadry administracji publicznej, w tym jej chęć i zdolność stałego samodoskonalenia; powszechną, bo jest to troska nie tylko państw europejskich, ale w nie mniejszym stopniu także pozaeuropejskich. A zatem urzędnik służby cywilnej ma zarówno poglądy, jak i sympatie polityczne, które jednak nie mogą mieć znaczenia przy wykonywaniu zadań służbowych i których publicznie nie może manifestować. Urząd swój bowiem sprawuje zgodnie z obowiązującym prawem, wiedzą, zawsze „dbając o dobro sprawy publicznej”.

Dodać wypada, że nie znamy przypadku, aby prawo jakiegokolwiek państwa pozbawiało urzędników służby cywilnej na przykład czynnego prawa wyborczego, czyli prawa udziału w wyborach organów państwa (przedstawicieli do tych organów). Korzystanie z tego podstawowego prawa obywatela jest przecież pochodną jego politycznych poglądów.

Wolny wybór

Na podstawie własnych zawodowych doświadczeń, w tym sędziego, nie mam wątpliwości, że postawę apolitycznego i – szerzej – bezstronnego wykonywania służbowych obowiązków determinują cechy wewnętrzne, charakter pracownika. Niemniej nie należy lekceważyć, aktualnie szczególnie eksponowanych, zewnętrznych rozwiązań sprzyjających apolityczności urzędnika służby cywilnej. W tym ujęciu apolityczność to przede wszystkim uniezależnienie takich mechanizmów jak rekrutacja do służby, awansowanie, wynagradzanie czy ocena pracy urzędnika od jakichkolwiek czynników politycznych. Chodzi o to, aby świat polityki nie miał możliwości wpływu na pracę korpusu służby cywilnej, aby na tę pracę nie wpływały ani interesy ugrupowań politycznych, ani spory toczone przez nie lub poszczególnych polityków – jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 9/02. Wszystko to ważne. Niemniej doświadczenie życiowe uczy, że pracując w tych samych ramach prawnych, konkretne osoby mogą w różny sposób wykonać analogiczne zadanie służbowe.

Również warto zauważyć, że decyzja o zatrudnieniu się w administracji państwowej jest swobodnym wyborem. Jeżeli zatem ktoś ma mocno zdeterminowane poglądy polityczne i tak zwany temperament polityka angażującego się w obronę lub zwalczanie określonego celu (programu) politycznego, to z pewnością nie powinien szukać zatrudnienia w administracji. Z kolei jeżeli już jest w niej, a cele polityki rządzących zaprzeczają tym poglądom, to zwykła przyzwoitość nakazuje złożyć rezygnację, a nie uprawiać na przykład sabotaż poleceń przełożonego.

– Maria Gintowt-Jankowicz

Tytuł i śródtytuły od redakcji. Zdjęcie autorki Jakub Kamiński/PAP

TYGODNIK TVP, ul. Woronicza 17, 00-999 Warszawa. Redakcja i autorzy