To miało być kolejne, nudne – jak to się dzieje już od paru lat – wystąpienie Władimira Putina. Tymczasem było jak u Hitchcocka: najpierw trzęsienie ziemi, a później napięcie rosło.

Na początku w orędziu do Zgromadzenia Federalnego prezydent złożył nie tylko kosztowne obietnice socjalne, ale też zapowiedział szereg głębokich zmian w konstytucji. Mówiąc krótko – przebudowę dotychczasowego modelu rządów. Natychmiast pojawiły się spekulacje, że to otwarcie drogi do zapewnienia sobie rządów także po zakończeniu obecnej kadencji prezydenckiej. Tyle, że kończy się ona dopiero w 2024 roku, więc czasu jeszcze mnóstwo.

Tym bardziej zaskoczyło, gdy niedługo po orędziu ogłoszono, iż premier Dmitrij Miedwiediew z rządem podają się do dymisji. Ale na tym nie koniec przyspieszenia. Zaraz potem Putin przedstawił kandydata na nowego szefa rządu. Trzy godziny po ogłoszeniu dymisji poprzedniego. A przecież zgodnie z konstytucją prezydent ma na to nawet dwa tygodnie.

Wniosek? Cały teatr był wcześniej starannie przygotowany. A już wieczorem ogłoszono powołanie dość licznej grupy ekspertów (choć nie brakuje w niej osób mało kojarzonych z prawem), mającej przygotować projekt poprawek do konstytucji.

Całe to polityczne trzęsienie ziemi trwało jakieś siedem godzin, od orędzia Putina do powołania grupy. Gospodarz Kremla zaprezentował imponujące przyspieszenie i osiągnął cele. Pokazał rodakom, że jest dynamicznym menedżerem i niewiele czasu trzeba, by przejść od zapowiedzi do ich realizacji. Po drugie, wymianą premiera przykrył w publicznym dyskursie to, co ważniejsze: zapowiedź zmian ustawy zasadniczej. Czyli faktyczny początek długiego procesu przebudowy systemu tak, by nadal po 2024 roku sprawował władzę.

Teraz przed Kremlem trudne zadanie: oswoić Rosjan z myślą, że Putin nie wybiera się na żadną emeryturę i jeszcze długo będzie panował.

Konstytucyjna demolka

Putin faktycznie ogłosił reformę konstytucyjną. Proponowane przez niego poprawki są najbardziej radykalne w całej 27-letniej historii obecnej ustawy zasadniczej. Zwiększają pełnomocnictwa parlamentu, osłabiają prezydenta, faktycznie likwidują niezależność sądów wyższej instancji i wprowadzają do wertykalu władzy nowy element: Radę Państwową z nieokreślonymi na razie kompetencjami.

Nie oznacza to jednak, wbrew niektórym opiniom, że putinowski pomysł przybliża Rosję do systemu rządów parlamentarno-prezydenckich. Raczej jest to przejście od modelu „superprezydenckiego” do systemu rządów prezydenckich. Duma Państwowa i Rada Federacji otrzymają prawo realnego wpływania na skład rządu.

Obecnie parlament głosuje tylko nad kandydaturą premiera przedstawioną przez prezydenta, zaś w nominacji ministrów w ogóle nie uczestniczy. Propozycja Putina daje Dumie już nie „udzielenie zgody”, ale „zatwierdzenie kandydatury premiera”. Nie do końca jasna jest ta różnica, ale może chodzić np. o to, że prezydent utraci prawo do rozwiązania Dumy w razie trzykrotnej odmowy przez nią zatwierdzenia kandydatury premiera.

Duma ma też zyskać prawo zatwierdzania wszystkich ministrów zaproponowanych przez nowego premiera. Teraz wyznacza ich prezydent na prośbę premiera. Po reformie prezydent straciłby prawo odrzucenia kandydatów już zatwierdzonych przez Dumę.

Ciekawym rozwiązaniem jest nadanie Radzie Federacji prawa udziału w nominacji szefów struktur siłowych. W tej chwili to prezydent wyznacza ministra obrony, dyrektora FSB i innych siłowików, na mocy dekretów. Po zmianach musiałby to robić „w wyniku konsultacji z Radą Federacji”. Ale i tu niejasne jest, co to za konsultacje i jaki realny wpływ dawałaby wyższej izbie parlamentu.

Kolejnym osłabieniem pozycji prezydenta jest pozbawienie go możliwości sprawowania nieograniczonej liczby kadencji przez jedną osobę. Byłyby maksymalnie dwie kadencje, przy czym z konstytucji miałby zniknąć zapis, że prezydent nie może zajmować stanowiska „dwa razy z rzędu”. To akurat istotne, gdyby to Miedwiediew został przyszłym prezydentem. Bo to byłaby już druga jego kadencja. I ostatnia.

Być może najważniejszą pozycją na liście zmian proponowanych przez Putina jest ta dotycząca Rady Państwa. Otóż Rada Państwa została powołana przez prezydenta w 2000 roku w charakterze zamiennika Rady Federacji dla szefów regionów. Wcześniej bowiem w wyższej izbie parlamentu zasiadały właśnie głowy podmiotów Federacji Rosyjskiej. Putin zmienił jednak charakter Rady Federacji i nie było już w niej miejsca dla gubernatorów. Do dziś Rada Państwa to „papierowa” instytucja, która nawet nie ma statusu organu państwa. Teraz Putin proponuje umieszczenie jej wraz z określonymi kompetencjami w konstytucji. Jakimi kompetencjami? Na razie nie wiadomo.

Warianty Putina

Jakie miejsce dla siebie widziałby Władimir Władimirowicz w tym nowym modelu rządów? Proponując te zmiany tworzy jednym ruchem kilka wariantów swojego przyszłego urzędu po odejściu ze stanowiska prezydenta. Poważne ograniczenie kompetencji prezydenta oznacza, że to stanowisko już Putina nie będzie interesowało.

Wzmocnienie Rady Państwa i stanięcie na jej czele to tzw. scenariusz kazachstański. Po 2024 roku Putin odchodzi ze stanowiska prezydenta i zaczyna rządzić krajem w nowym systemie na prawach „przywódcy narodu”, stojącego na czele Rady Państwa (w tym wypadku jednak trzeba będzie jeszcze usunąć zapis mówiący, że na czele tej Rady stoi prezydent). Czy ten scenariusz jest realny?

Zapewne więcej będzie można powiedzieć, gdy znane będą proponowane kompetencje odnowionej Rady Państwa. Opowiedzenie się jednak przez Putina w orędziu za zachowaniem „silnej republiki prezydenckiej” (bo Rosja jest zbyt rozległa i zróżnicowana, by mogła być efektywnie zarządzana jako republika parlamentarna) sugeruje, że najbardziej prawdopodobny scenariusz to szefowanie Radzie Państwa z nowymi, szerokimi pełnomocnictwami. Choćby z prawem czasowego blokowania decyzji prezydenta i działania ustaw, czy też z realną kontrolą armii i innych siłowików.

Ale nie jest wykluczone, że Putin zostanie premierem lub przewodniczącym Dumy. Może być jednocześnie premierem i przewodniczącym Rady Państwa. Niczym Leonid Breżniew, jednocześnie szef partii i przewodniczący parlamentu. Przewodniczący Rady Państwa, premier czy przewodniczący Dumy? Słabym punktem którejkolwiek z tych opcji jest formalne podporządkowanie struktur siłowych prezydentowi.

Drugie istotne pytanie, obok tego o nową funkcję Putina, dotyczy więc nazwiska jego następcy na Kremlu. Nawet przy redukcji pełnomocnictw, gospodarz Kremla pozostanie bardzo silnym ośrodkiem władzy. Prezydent zachowa kontrolę nad siłowikami, choć już z udziałem Rady Federacji. Dostanie też możliwość – poprzez wniosek do Sądu Konstytucyjnego – sprawdzania ustaw przyjętych przez parlament pod kątem zgodności z ustawą zasadniczą. Poza tym, jeśli Putin pójdzie na premiera, będzie potrzebował drugiego Miedwiediewa, który go nie zdymisjonuje.

Ruszy więc casting na nowego prezydenta. Dymisja Dmitrija Miedwiediewa z funkcji premiera i przesunięcie go na nowo utworzone stanowisko zastępcy prezydenta w Radzie Bezpieczeństwa zmniejsza jego szanse na prezydenturę. Przynajmniej na tym etapie. Należy pamiętać, że zgodnie z konstytucją, gdyby Putin z jakichś powodów nagle przestał pełnić funkcję prezydenta, automatycznie zastąpiłby go Miedwiediew. Zresztą w podobny sposób sam Putin zajął Kreml: Borys Jelcyn zrezygnował pół roku przed końcem kadencji i automatycznie p.o. prezydenta został premier. A był nim Putin.

Teraz zaś Miedwiediew przestaje być numerem 1. w kolejce do prezydentury. Staje się jednym z wielu. Ale mimo wszystko z szansami. Miedwiediew mimo odejścia z urzędu pozostanie przewodniczącym rządzącej partii Jedna Rosja. Putin ceni jego lojalność. Zresztą nawet teraz Miedwiediew zachował się lojalnie wobec prezydenta, a nie swoich ministrów. Dowiedzieli się oni o dymisji tuż przed oficjalnym ogłoszeniem (a zaraz potem zwołano ich na spotkanie z prezydentem, gdzie usłyszeli z jego ust i Miedwiediewa o dymisji). – Jak grom z jasnego nieba – skomentował te wydarzenia jeden z członków rządu. Ani rano nie było żadnych sygnałów o zmianie, ani nawet podczas orędzia prezydenta.

Jest jeszcze jedno tłumaczenie nagłej zmiany premiera: być może Putin chce wycofać Miedwiediewa z pierwszej linii ognia (w ostatnich latach pełnił funkcję kozła ofiarnego wszelkich niepopularnych decyzji reżimu), aby po swego rodzaju polityczno-wizerunkowym liftingu na nowym prestiżowym stanowisku w 2024 roku namaścić go na następcę na Kremlu?

Należy przypomnieć proces transferu władzy przed końcem kadencji Putina w 2008 roku. Trwał on już od 2005 roku. Przez dwa lata – nawet nie ukrywając – Putin wybierał między uczynionymi wicepremierami Dmitrijem Miedwiediewem a Siergiejem Iwanowem. Decyzja zapadła zaledwie trzy miesiące przed wyborami – w grudniu 2007 Putin namaścił Miedwiediewa. Przez ten okres na czele rządu stali techniczni kandydaci: najpierw Michaił Fradkow (potem wylądował w wywiadzie), a następnie Wiktor Zubkow (wylądował w Gazpromie).

To do Zubkowa porównuje się następcę Miedwiediewa, czyli premiera Michaiła Miszustina. Jest sprawnym technokratą, wieloletnim szefem Federalnej Służby Podatkowej, chwalonym za jej unowocześnienie i skuteczność (choć, jak to w Rosji, jest też zamieszany w afery finansowe).

Kurs autorytarny

Na koniec warto podkreślić te konstytucyjne propozycje Putina, które oznaczają dalsze zwijanie resztek demokracji w Rosji i pogłębianie izolacji na arenie międzynarodowej.

W teorii pełnomocnictwa Sądu Konstytucyjnego zostaną rozszerzone. Będzie mógł sprawdzać zgodność z ustawą zasadniczą i ewentualnie odrzucać dowolne projekty ustaw i akty normatywno-prawne organów państwowych. Ale zarazem prezydent otrzyma prawo proponowania Radzie Federacji zwolnienia sędziów Sądu Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. Obecnie wyższa izba parlamentu może usuwać sędziów z obu tych instancji, ale tylko na wniosek ich samych.

Należy też zwrócić uwagę na planowane zmiany w kluczowym 15. artykule konstytucji, gdzie mowa o priorytetowej roli prawa międzynarodowego. Putin chce zmiany, zgodnie z którą międzynarodowe umowy będą działać na terenie Rosji tylko wtedy, gdy „nie ograniczają praw i swobód rosyjskich obywateli”. Faktycznie oznaczać to będzie, że Rosja w dowolnej sytuacji będzie ignorowała prawa i umowy międzynarodowe – już z konstytucyjnym uzasadnieniem. Ciekawe, czy w związku ze zmianami w ustawie zasadniczej nie znikną z konstytucji rozdziały poświęcone prawom człowieka?

Niewykluczone, że we wrześniu 2020 roku wraz z decydowaniem nad zmianami w konstytucji odbędą się przedterminowe wybory do Dumy. Zaś w 2021 r. wybory prezydenta już z nowymi pełnomocnictwami.

Wiele jeszcze się może zmienić w propozycjach Putina. Nawet teraz, już parę godzin po orędziu, rzecznik Kremla przekonywał, że referendum konstytucyjne wcale nie jest pewne (choć ze słów Putina wynikać mogło co innego). Zmiany w konstytucji wcale też nie eliminują innych – rozważanych dotychczas – scenariuszy zachowania władzy przez Putina. Na przykład Rada Państwa mogłaby być nowym konstytucyjnym organem koordynującym integrację Rosji i Białorusi.

Być może to jednak Rada Bezpieczeństwa stanie się kluczowym organem rządów. Już teraz to faktyczny rząd Rosji, przynajmniej w obszarach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Ulokowanie tutaj Miedwiediewa, lojalnego i zaufanego człowieka, sugeruje, że Putin wiąże plany z Radą. Zwiększa on sobie możliwość manewru przed 2024 rokiem, ale zbyt wcześnie jest mówić o końcowym układzie.

Putin bierze się za remont generalny fasady państwa rosyjskiego, aby zachować faktycznie autorytarny system rządów. Odchodzi od superprezydenckiej republiki do państwa z kilkoma silnymi ośrodkami władzy, dla których będzie najwyższym arbitrem. Niezależnie od ostatecznie sprawowanej funkcji.

– Antoni Rybczyński

TYGODNIK TVP, ul. Woronicza 17, 00-999 Warszawa. Redakcja i autorzy