Niezwyczajne przypadki, jakie ostatnio przytrafiają się Polsce w unijnych instytucjach, zmuszają do postawienia pytania, jak w ogóle możliwe stało się to, co właśnie dzieje się na naszych oczach? Oczywiście, przy próbie odpowiedzi na to pytanie nie sposób wyminąć kwestii dwóch wielkich konfliktów, stanowiących tło dla owych niezwyczajnych przypadków, bez którego (z wszelkim prawdopodobieństwem) zdarzyć by się one jednak nie mogły.

Konflikt pierwszy – jest skutkiem gwałtownego, jak nigdy w najnowszej ojczystej historii, sporu o władzę, jaki rozrywa polskie państwo i polską politykę. Ten spór ewidentnie inspiruje i napędza instytucje unijne do poszukiwania coraz to nowych środków wywierania presji na polski rząd. Czasem dzieje się to nawet całkiem wprost, jak wówczas, gdy wahającą się długo Komisję Europejską pod wodzą Jean-Claude’a Junckera, skłoniło do wniesienia oskarżenia sądowego przeciw Polsce dramatyczne w tonie żądanie byłych prezydentów i premierów państwa polskiego.

Konflikt drugi – to oczywiście przetaczająca się przez cały Zachód batalia ideologiczna, która sprawia, że politycy i partie „starego typu”, utrzymujące na razie kontrolę nad europejską polityką, żyją w coraz większym strachu, iż pewnego dnia mogą zostać owej kontroli pozbawione, w efekcie tektonicznych przemian europejskiej polityki, wynoszącej na szczyty partie i postaci nowe, a przy tym tak odmienne od dzisiejszego „głównego nurtu”, jak Éric Zemmour, Viktor Orbán, Matteo Salvini, Santiago Abascal, czy Jarosław Kaczyński.

Bez tego strachu instytucje unijne nie miałyby – rzecz jasna – tak wolnego mandatu do osłabiania na przeróżne sposoby krajów, w których do władzy doszła już europejska, łagodniejsza od amerykańskiej, ale i tak nietolerowana wersja „Alt-Right”.

Bez upoważnienia

Tym niemniej, jedna rzecz – to oczywistość, iż sprawy między Polską i instytucjami unijnymi nigdy nie doszłyby do obecnego punktu, gdyby nie owe dwa fundamentalne konflikty, oba zresztą rozgrywające się jednocześnie na poziomie zarówno czystej polityki, jak i sporu ideologicznego.

Jednak rzeczą drugą, i wcale nie mniej ciekawą, są przemiany samych instytucji europejskich, które – co widać na pierwszy rzut oka – działają dziś wobec jednego (na razie) z krajów członkowskich w sposób, w jaki nie tylko nie mogłyby działać jeszcze dekadę temu, ale nawet nikt zgoła, albo naprawdę mało kto, mógłby dekadę temu przypuścić, iż za niedługi czas tak właśnie będą działać. Niemal nie sposób było wówczas wyobrazić sobie, że jakaś pani sędzia, działając w imieniu europejskiej judykatury, ścigać będzie z wielką determinacją i skutecznością jedno państwo pod najróżniejszymi pretekstami politycznymi, nakładając nań jednoosobowo sankcje finansowe, bez jakiegokolwiek, choćby śladowego, upoważnienia do takich kroków w którymś z dwóch europejskich traktatów.

A w końcu to owe dwa traktaty uznawane były dotąd za swoistą „konstytucję” unijną, czyli akty precyzyjnie określające, co państwa członkowskie przekazały we władanie instytucjom unijnym, a czego nie przekazały. I w setkach podręczników na temat Unii nauczano, że istota unijnego „legalizmu” tkwi właśnie w tym, że każdy akt każdej unijnej władzy wynika zawsze z kompetencji udzielonej w traktatach.

Podobnie zresztą, jeszcze dekadę temu, nie mogłoby pomieścić się nikomu w głowie, iż słynąca naonczas z propagowania reguł „good governance” Komisja Europejska, może po prostu arbitralnie wstrzymać wykonywanie uchwalonego budżetu wobec jednego państwa, po cichu przekazując jego rządowi, iż „uwolni” budżet, o ile premier owego państwa wycofa z krajowego sądu konstytucyjnego skargę, z której Komisja jest niezadowolona.

Jeśliby taki niezwyczajny przypadek potraktować przez pryzmat analogii pomiędzy Unią a jakimś państwem federalnym, to byłoby to tak, jakby np. rząd USA zawiesił finansowanie stanu Teksas, obiecując, iż zwolni fundusze publiczne, o ile stan ów zniesie uchwaloną ustawę antyaborcyjną. Prawda, że brzmi niedorzecznie? Dziś – owszem, tak, lecz wcale nie musi już tak samo brzmieć w Ameryce za kilka następnych lat.

Porządek dziobania

Pod jednym bowiem względem niewiele się w dziejach ludzkich zmieniło: polityka zawsze miała, ma, i mieć będzie prymat nad jakimiś „zasadami prawnymi”, czy regułami „dobrego rządzenia”. Zresztą stąd właśnie bierze się i wielkość, i straszność polityki.

Często pada pytanie, czy to aby nie Traktat Lizboński otworzył furtkę dla tej współczesnej politycznej „wolnej amerykanki”, takiej choćby, jak ta, która teraz toczy się – niemal bez reguł i praw – pomiędzy instytucjami unijnymi a Polską? Gdyby tak było, łatwo byłoby obciążyć historyczną odpowiedzialnością tych polityków, którzy przy traktacie dwukrotnie w imieniu Polski skapitulowali: najpierw Aleksandra Kwaśniewskiego i Marka Belkę, potem Lecha Kaczyńskiego.

Ale tak nie jest. Tamten traktat miał inną istotną wadę, jeśli patrzeć nań z perspektywy polskich interesów. Był bowiem dziełem ścisłego przymierza franko-niemieckiego, zawartego przez Jacques’a Chiraca i Gerharda Schrödera, którzy nie kryli intencji stworzenia „europejskiego punktu ciężkości” i „dania Europie przywództwa” (jak otwarcie pisano w wersalskiej deklaracji na 40-lecie Układu Elizejskiego). Traktat miał zatem stworzyć nowe instytucje i procedury, wyraźnie hierarchizujące europejski – dotąd raczej nieformalny – porządek dziobania, tak by móc zapanować nad spodziewaną falą barbarzyńców, czyli – nas, mających wkrótce znaleźć się wewnątrz Unii.

Dlatego główną ideą ustrojową traktatu było zapewnienie hegemonii liderom najsilniejszych państw, co umożliwić miała koncentracja władzy w Radzie Europejskiej. Praktycznym tego efektem stała się tak dobrze nam znana z lat późniejszych Europa ręcznie zarządzana, zwłaszcza podczas kryzysów, przez Angelę Merkel, dla lepszego szyku dobierającą sobie czasem do pomocy kolejnych, politycznie coraz słabszych (wraz ze słabnięciem Francji) lokatorów Pałacu Elizejskiego.

Tak, to miała być Europa mocarstw, co już wtedy musiało otwierać pytanie o respekt dla naszych interesów, w takich choćby materiach, jak jednolity rynek, otwartość na konkurencję, groźba protekcjonizmów, czy solidarność energetyczna. Następne lata miały pokazać, że nie były to zagrożenia li tylko przez nas wydumane.

Niewinnie brzmiący

Ale to wszystko nie zmienia faktu, iż w polizbońskiej Unii nic jeszcze nie zapowiadało, że wkrótce Brukseli i Luksemburgowi zamarzy się rola jakiegoś współczesnego Rzymu, którego prawnicy i urzędnicy, „niczym legiony rzymskie, będą odbierać rozkazy podporządkowania kolejnych peryferyjnych prowincji i bezwzględnie je wykonywać” (by posłużyć się sarkastyczną parabolą prof. Andrew Tettenborna). Wydawało się bowiem, że traktat w miarę klarownie rozdziela kompetencje narodowe, unijne i mieszane. Zaś mechanizm szantażu sankcjami wobec jednego kraju, z jakichkolwiek by nie było to powodów, jest rygorystycznie reglamentowany wymogiem jednomyślności wszystkich pozostałych rządów państw członkowskich.

Jeśli czegoś należało się więc obawiać, to brutalności mocarstw w wewnątrzunijnej grze o swe interesy, ale nie nadmiernych uroszczeń unijnych instytucji wspólnotowych, takich jak Parlament, Komisja, czy sądy.

Dlatego wówczas żadnych kontrowersji nie wzbudził schowany w głębi drugiego (tego bardziej szczegółowego) traktatu przepis, który przyznawał Komisji uprawnienie do formułowania „uzasadnionej opinii” w razie „uchybienia traktatom” przez jakieś państwo, a w finale – prawo skargi z tego tytułu do unijnego trybunału.

Nie wykluczam, że czołowi funkcjonariusze ówczesnej Komisji pod wodzą Romana Prodiego, byli świadomi, co można w przyszłości zrobić z takim przepisem. Ale prawdę mówiąc, poza Brukselą trzeba było mieć wyjątkową wyobraźnię, żeby przewidzieć dalszy rozwój zdarzeń.

Od owego niewinnie brzmiącego przepisu art. 258 drugiego traktatu, zaczęły się bowiem dziać rzeczy nowe i dziwne. Kiedy Węgry uchwaliły nową konstytucję, z doktrynalnych powodów bardzo nie podobającą się europejskiej lewicy, w Brukseli wymyślono rzecz zdumiewającą, acz jak zwykle w Unii nazwaną w typowej biurokratycznej nowomowie: „Ramami dotyczącymi państwa prawnego”. Owe „Ramy”, potwierdzone w 2014 roku tak przez Radę, jak i Parlament, przyznały Komisji pozatraktatowe uprawnienie do naciskania Węgier w kwestii zmiany ich konstytucji.

System kar

Ale tak naprawdę, i to w trybie całkiem udanego eksperymentu, po raz pierwszy użyto owych „Ram”, jako politycznego narzędzia do wszczęcia tzw. dialogu z Polską, czyli – mówiąc językiem realnej polityki – zainicjowania w 2016 roku procesu nękania rządu w Warszawie w obronie nominatów opozycji do Trybunału Konstytucyjnego. Parlament i Komisja już wtedy wykazywały rosnący entuzjazm kompetencyjny, gdy idzie o misję roztoczenia nadzoru nad polityką kilku co najmniej krajów członkowskich.

Jednak ten proces nie nabrałby takiego przyspieszenia, gdyby już wcześniej nie zdarzył się wielki kryzys finansowy, który stworzył na tym polu silne precedensy. Polityczne następstwa kryzysu nie tylko bowiem przeprofilowały samą misję Komisji, ale i odmieniły relacje pomiędzy brukselską eurokracją i państwami członkowskimi. Kryzys wytworzył początkowo presję na rzecz gigantycznych finansowych „bailoutów” i uwspólnotowienia długów krajów nim dotkniętych, tym silniejszą, że była ona wywierana solidarnie przez najbardziej zadłużone kraje śródziemnomorskie, europejską lewicę (co naturalne), ale i bankierów, pragnących pewności spłaty pożyczonych pieniędzy.

Wówczas Berlin, całkiem zresztą roztropnie, uznał, że musi postawić tamę owej presji i sformułować twarde warunki dla nowych „bailoutów”. I tak w roku 2011, zamiast wymarzonych euroobligacji, Unia otrzymała najpierw tzw. sześciopak (nawiasem mówiąc, z dużym zaangażowaniem ówczesnej polskiej prezydencji), a potem Pakt Fiskalny, czyli solidną porcję gwarantowanych prawnie restrykcji, obostrzeń i procedur karnych. Francuski socjalistyczny minister nazwał wówczas ze złością te akty „filarami bismarckowskiej polityki Madame Merkel”. Tak czy owak, ich sedno tkwiło w bezprecedensowej konstrukcji międzynarodowego nadzoru na politykami gospodarczymi krajów Unii.

Dotąd ów nadzór był sprawowany w zasadzie tylko w odniesieniu do narodowych bilansów budżetowych (tzw. procedura nadmiernego deficytu), lecz nowe prawa nakazały nadzorowanie stanu długu publicznego i innych elementów równowagi makroekonomicznej (na przykład rachunku obrotów bieżących kraju). Co więcej – o ile żaden nadzór nie był dotąd związany z groźbą sankcji, to nowe prawa stworzyły system kar finansowych oraz ich efektywnej egzekucji, poprzez przepadek składanych przez państwa depozytów, albo blokadę wypłat europejskich funduszów spójnościowych.

Kluczowa przemiana

Jakiejś instytucji trzeba było powierzyć zupełnie nową w Unii misję tworzenia kryteriów poprawności, prowadzenia kontroli, zbudowania systemu nadzoru nad rządami i bankami centralnymi, wreszcie – egzekwowania tego wszystkiego i nakładania sankcji. Ten cały rozległy, skomplikowany i trudny do politycznej kontroli system „scoreboardingu” znalazł się teraz w gestii Komisji Europejskiej. Co niezwykle charakterystyczne, pierwszym krajem ukaranym w tym trybie stały się… Węgry. Zaś okoliczności ówczesnego konfliktu Komisji pod wodzą José Manuela Barroso z rządem węgierskim nie pozostawiają wątpliwości, iż to wtedy po raz pierwszy użyto pretekstu dla uderzenia finansowego w państwo, które choć znajdowało się w całkiem dobrej kondycji ekonomicznej, napiętnowane było przez europejską lewicę z powodu narastającego sporu ideologicznego.

Ta nowa władza nadzoru finansowego nad państwami zlała się w całość z na pozór niewinną kompetencją do opiniowania „uchybień traktatów”, jakich mogłyby dopuścić się państwa. I tak Komisja Europejska stała się „strażniczką traktatów”, z rozległymi uprawnieniami nadzorczymi i karnymi, bez faktycznego określenia ich zakresu. W ustroju Unii dopełniała się właśnie kluczowa przemiana instytucjonalna.

Już za chwilę rzecz miała nabrać prawdziwego politycznego rozpędu, gdy na ostrzu noża stanęły po raz pierwszy zasadnicze kwestie suwerenności i demokracji. Nadzorczą presją wymuszona została bowiem zmiana rządu w Grecji, gdyż premier tego kraju chciał, aby jego umowę finansową z Unią zatwierdziło referendum. „Wariat” – powiedział wtedy o nim realista – prezydent Nicolas Sarkozy. Kilka dni później ta sama presja zewnętrzna doprowadziła do dymisji rządu włoskiego, który próbował lawirować, nie chcąc natychmiast zastosować się do otrzymanych „zaleceń”.

Nowymi premierami w obu krajach zostali funkcjonariusze instytucji unijnych – Lukas Papademos z Europejskiego Banku Centralnego i Mario Monti – do niedawna członek Komisji. W Atenach zmuszono opozycję do wycofania się z postulatu szybkich wyborów, a w Rzymie podyktowano nową ustawę budżetową. Uczciwy Monti, krótko przed swą nominacją, otwarcie przyznawał, iż „władzę nad Włochami zaczyna przejmować rząd techniczny z ośrodkami w Berlinie, Brukseli i Paryżu”.

Czasowe ubezwłasnowolnienie

Dla naszego pytania o wewnątrzunijne przemiany nie jest w tej chwili istotne, czy te drastyczne kroki faktycznie służyły ratowaniu tych krajów, czy być może – całkiem przeciwnie. Istotne jest to, że to w Brukseli istniało silne przekonanie, iż taka, a nie inna, ma być polityka tych państw. I pod wpływem takiego przekonania doprowadzono do przesileń politycznych w dwóch państwach oraz zmiany nie tylko kierunku politycznego tamtejszej władzy, ale i władzy samej. Takiej zmiany, której efektem miało być przejęcie rządów na jakiś czas przez zaufanych funkcjonariuszy instytucji unijnych. I tu leży sedno trudnego do przecenienia i świetnie pamiętanego w Unii politycznego precedensu.

Zastanawiając się wtedy (dokładnie dekadę temu) nad przyszłymi skutkami takich przemian, stawiałem hipotezę, iż być może rodzi się na unijnych peryferiach nowe i niezwykle ciekawe zjawisko, jakim byłoby rewitalizowane w dziejach Europy „państwo mandatowe”. Hipoteza ta odwoływała się oczywiście do znanej idei „międzynarodowego mandatu” dla zreformowania i unowocześnienia krajów, znajdujących się przed I wojną światową pod dominacją mocarstw centralnych, oraz do sławnej treści artykułu 22 Konwencji Ligi Narodów z 1919 roku. Jej twórca – brytyjski minister lord Balfour, definiował ją angielskim słówkiem „supervision”, łączącym w sobie idee nadzoru, wsparcia i kierownictwa.

Mandat ma być zaprzeczeniem idei kolonialnej, nie chodzi w nim bowiem o eksploatację, ale okazanie pomocy temu, kto – zdaniem świata zewnętrznego – nie jest zdolny poradzić sobie sam. Przypominałoby to więc w jakiejś mierze czasowe i częściowe ubezwłasnowolnienie, w celu wyprowadzenia na prostą trudnych spraw, z którymi ubezwłasnowolniany sam nie może sobie dać rady.

Niewątpliwie najdalej idącym – choć niezrealizowanym – współczesnym projektem „międzynarodowego mandatu” było sugerowane w 2012 roku przez rząd niemiecki ustanowienie specjalnego komisarza Unii, odpowiedzialnego za wdrażanie przez Grecję zaleceń międzynarodowych. Od tamtego czasu w Europie bynajmniej nie upadło przekonanie, iż taki czasowy „międzynarodowy mandat” może być sposobem na przezwyciężanie kłopotów, stwarzanych przez peryferie, dołączane do Unii od 2004 roku.

Sądy przechwytują władzę

Całości zmian instytucjonalnych, które umożliwiły obecny kształt sporu z Polską, dopełnił jeszcze silny w ciągu ostatniej dekady trend do zwiększania politycznej roli sądów w systemie unijnym. Nie jest to – przyznajmy od razu – trend jakoś specyficzny dla sądów unijnych, bo jego siłę i impet możemy przecież niemal każdego tygodnia obserwować w wyrokach wydawanych przez sądy krajowe państw członkowskich.

Polscy sędziowie, otwarcie odmawiający stosowania ustaw uchwalonych przez sejm o konserwatywnej większości politycznej, być może posunęli się tu wyjątkowo daleko. Ale podobne zjawisko „przechwytywania władzy”, tradycyjnie przynależnej demokratycznie wybranym politykom, mogliśmy obserwować choćby w Anglii, gdzie sędziowie próbowali zdecydować o dalszym członkostwie kraju w Unii, czy w Niemczach, albo Hiszpanii, gdzie podczas zarazy uzurpowali sobie najbardziej klasyczne prawo suwerena – do określania przesłanek i warunków stanu wyjątkowego.

Wiele wskazuje na to, że ów trend jest jednym z najważniejszych fenomenów ustrojowych i politycznych, jakie mają miejsce w dzisiejszej Europie. Gdy idzie o luksemburski Trybunał, to idea, iż ma on być jedynym w istocie w Europie sądem konstytucyjnym ostatecznie rozstrzygającym o treści i obowiązywaniu wszelkich praw, jakie ustanowione by zostały gdziekolwiek na obszarze Unii – jest obecna w jego rozmaitych wyrokach od wielu lat.

Polityczna nowość, która zdarzyła się jednak dopiero w roku 2018, i to właśnie w sprawie Polski, polega na tym, iż Komisja decydując się na skargę sądową z żądaniem unieważnienia przez europejski Trybunał polskiej reformy wymiaru sprawiedliwości, stworzyła precedens o historycznym znaczeniu. Dała sędziom sygnał politycznego przyzwolenia na takie działanie, które nie liczy się już z traktatowymi podziałami kompetencji, za to oczekuje postawienia pod ścianą rządu, którego dalsze istnienie nie jest akceptowane na szczytach Unii.

Międzynarodowa egzekucja

Śmiem sądzić, że Trybunał od dawna czekał na taką okazję. Po raz pierwszy bowiem, plan wykazania jakiemuś państwu członkowskiemu, iż całe jego prawodawstwo odtąd będzie politycznie nadzorowane przez Unię, niezależnie od tego, co napisano w obu traktatach, tym razem okaże się skuteczny. Dla wymarzonego przez sędziów i postulowanego od dawna przez tzw. Komisję Wenecką przekształcenia Europy w „demokrację jurysdykcyjną”, byłby to krok prawdziwie milowy.

Zapewne jeszcze skrzydeł musiał dodać sędziom fakt, iż spór Komisji z Polską, w którym mieli dostać ostatnie słowo, dotyczy akurat statusu korporacji sędziowskiej w Polsce, pojawiła się zatem dodatkowa okazja manifestacji paneuropejskiej solidarności korporacyjnej.

Choć, prawdę mówiąc, grunt pod ów wyczekiwany spór główny z rządem w Warszawie, Trybunał zręcznie przygotował już wcześniej. Stało się to wówczas, gdy hiszpańska sędzia, na żądanie Komisji, najpierw nakazała Polsce zaprzestać wyrębu drzew w Puszczy Białowieskiej, a następnie – w sposób absolutnie precedensowy – Trybunał uzasadnił swoje prawo wzmocnienia tego nakazu przez zarządzenie sankcji finansowych.

Meritum sprawy było dość marginalnej natury, więc – sam przyznam – nie doceniłem od razu prawdziwego potencjału rewolucyjnego, jaki tkwił w postanowieniu Trybunału, odrzucającym argumentację rządu polskiego. Uzasadnił on bowiem właśnie wtedy po raz pierwszy tezę, iż nawet jednoosobowo wydane w Luksemburgu tzw. tymczasowe zarządzenie wobec państwa, może być egzekwowane sankcjami finansowymi (i tu uwaga) – także wtedy, jeśli takiej możliwości nie dopuszcza żaden z traktatów (na co powoływała się Polska).

Nie ma wątpliwości, że sędziowie czynili to ze świadomością, jak wielkie znaczenie będzie mieć ów precedens, gdy za chwilę przyjdzie do decydowania w zasadniczym oskarżeniu, skierowanym przez Komisję przeciw Polsce.

To właśnie wtedy, w roku 2018, ukończone zostało całe instytucjonalne oprzyrządowanie, potrzebne do skazania niewygodnego politycznie przestępcy, jak również konstrukcja rusztowania, na którym miałaby się dokonać międzynarodowa egzekucja. Pozostał tylko ten kłopot, że dla zrealizowania w pełni „międzynarodowego mandatu”, skazańca trzeba jeszcze jakoś doprowadzić na rusztowanie, gdyż dopiero wtedy możliwe się stanie ustanowienie na terytorium mandatowym nowej, politycznie poprawnej, lepszej władzy. Na razie (jak wiadomo) ten kłopot nie został ciągle rozwiązany.

– Jan Rokita

TYGODNIK TVP, ul. Woronicza 17, 00-999 Warszawa. Redakcja i autorzy

Autor (rocznik 1959) w czasach PRL był związany z antykomunistyczną opozycją: Niezależnym Zrzeszeniem Studentów oraz pacyfistycznym stowarzyszeniem Wolność i Pokój. W roku 1988 uczestnik obrad okrągłego stołu. Od roku 1989 był posłem, szefem Urzędu Rady Ministrów, politykiem Unii Demokratycznej, Unii Wolności, jednym z liderów Stronnictwa Konserwatywno-Ludowego i Platformy Obywatelskiej. Był też członkiem komisji śledczej badającej aferę Rywina. Po roku 2007 roku skupił się na działalności publicystycznej i pracy akademickiej.
Zdjęcie autora: archiwum TVP